糧食安全約束下的生物能源發(fā)展路徑

當(dāng)前能源與農(nóng)業(yè)之間的關(guān)系已越來越密切。一方面，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)越來越多地使用石油及其制品，這種廣泛采用“機(jī)械—化學(xué)技術(shù)群”的生產(chǎn)方式被稱作“石油農(nóng)業(yè)”；另一方面，隨著生物能源產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，當(dāng)前糧價(jià)與油價(jià)的聯(lián)動性日益增強(qiáng)，農(nóng)產(chǎn)品的能源屬性日漸顯現(xiàn)，這很可能是農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的一場根本性革命。

2007—2008年糧價(jià)經(jīng)歷了一輪大幅上漲，人們普遍認(rèn)為，生物能源產(chǎn)業(yè)的迅速擴(kuò)張是糧價(jià)上漲的一個(gè)重要成因，并紛紛要求對該產(chǎn)業(yè)進(jìn)行限制。而在我國人多地少的基本國情下，能源也面臨著短缺，這就更需要我們進(jìn)行統(tǒng)籌平衡，尋找糧食安全約束下的生物能源發(fā)展路徑。

生物能源產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)生背景和發(fā)展空間

生物能源是一個(gè)與化石能源相對應(yīng)的概念，從廣義上說，它是由自然界植物及有機(jī)質(zhì)形成的各種能源，包括了人類早期利用能源的一些形式，如秸桿燃料、沼氣等；而本文主要擬討論狹義上的生物能源，指的是以某些農(nóng)林產(chǎn)品為原料，借助工業(yè)手段轉(zhuǎn)化而得的能源產(chǎn)品，如燃料乙醇、生物柴油等。

（一）消化過剩糧食：生物能源的產(chǎn)生背景

生物能源產(chǎn)業(yè)zui早出現(xiàn)在二戰(zhàn)時(shí)的美國，其初衷并非為了解決能源問題，而是為了消化過剩的糧食。由于對*次世界大戰(zhàn)后糧食過剩和價(jià)格暴跌的情形記憶猶新，早在二戰(zhàn)結(jié)束前，美國政府就鼓勵(lì)用谷物制造乙醇汽油，用作汽車燃料。近年來，美國推動生物能源的態(tài)度更為積極。*曾在2007年的《國情咨文》中提出，在2017年美國至少會有350億加侖的替代燃料，這一數(shù)字是2006年生物乙醇產(chǎn)量的7倍，如果折算成玉米原料，美國尚需增加4000萬英畝的玉米種植面積。

美國對發(fā)展生物能源的積極態(tài)度，或許可以從如下角度來解釋。長期以來，美國政府對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了大量的補(bǔ)貼，同時(shí)由于價(jià)格上具有競爭力，美國每年又出口大量的農(nóng)產(chǎn)品，這實(shí)際上相當(dāng)于美國用財(cái)政資金間接地補(bǔ)貼了國外消費(fèi)者。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的存在，當(dāng)然有農(nóng)場主的政治影響等多方面的因素，但客觀上造成了美國的福利流失到國外。而現(xiàn)在美國將玉米等農(nóng)產(chǎn)品大量用于能源生產(chǎn)，起到了減少出口、將福利留在國內(nèi)的效果。從某種意義上說，美國發(fā)展生物能源產(chǎn)業(yè)，主要是為了解決糧食方面的問題。當(dāng)然，后來又增加了能源安全、環(huán)保等多方面的考慮。

類似地，中國發(fā)展生物能源，zui初也主要是為了“消化”糧食。1998、1999連續(xù)兩年我國糧食產(chǎn)量超過5億噸，導(dǎo)致了庫存劇增。在1998年前后，包括中央和省級儲備糧在內(nèi)的糧食庫存超過3000億公斤。糧食長期儲藏后變成陳化糧，只能用作工業(yè)原料，但由于當(dāng)時(shí)轉(zhuǎn)化渠道狹窄，陳化糧的消化十分棘手。同時(shí)，也為了解決我國石油資源匱乏、進(jìn)口依存度過大等問題，2000年8月國家經(jīng)貿(mào)委布置開展研究乙醇汽油的任務(wù)。

此后，我國的生物能源產(chǎn)業(yè)正式起步。“十五”期間共建設(shè)了4家生物燃料乙醇生產(chǎn)廠，分別是黑龍江華潤酒精有限責(zé)任公司、吉林燃料乙醇有限責(zé)任公司、河南天冠燃料乙醇有限公司、安徽豐原生化股份有限公司，2005年這4家企業(yè)的燃料乙醇年生產(chǎn)能力為102萬噸，2006年增至144萬噸。這些企業(yè)都以糧食為轉(zhuǎn)化原料，除河南天冠公司外使用一部分小麥外，其余都使用玉米。2007年，中糧集團(tuán)又分別在廣西和河北建成投產(chǎn)了以木薯、紅薯為主要原料的乙醇生產(chǎn)點(diǎn)。

（二）糧價(jià)與油價(jià)：生物能源的產(chǎn)業(yè)空間

作為連通農(nóng)業(yè)和能源的一個(gè)新興產(chǎn)業(yè)，生物能源事實(shí)上面臨著兩端約束。如果糧食價(jià)格大幅上漲，或者燃油價(jià)格大幅下跌，都可能使該產(chǎn)業(yè)失去生存空間。例如，有計(jì)算結(jié)果顯示，若不考慮政府補(bǔ)貼，只有當(dāng)原油價(jià)格在每桶70美元以上時(shí)，生產(chǎn)生物能源才是有利可圖的。

而且，從“能源償還比”的角度看，如果將“從農(nóng)田到油箱”的整個(gè)流程都考慮在內(nèi)，那么以目前的技術(shù)水平，生產(chǎn)燃料乙醇所得到的能量只比消耗掉的能量稍多一點(diǎn)。同時(shí)，由于糧價(jià)和油價(jià)都受供求的影響，生物能源的擴(kuò)張將產(chǎn)生拉高糧價(jià)、壓低油價(jià)的效應(yīng)，使得該產(chǎn)業(yè)的前景更加不明朗。這種不確定性也表現(xiàn)在企業(yè)層面，例如當(dāng)前四大糧商對生物能源的態(tài)度就各不相同：ADMzui為積極，邦吉次之，路易達(dá)孚相對保守，而嘉吉?jiǎng)t根本不看好這個(gè)市場。

但另一方面，石油作為一種能源，長遠(yuǎn)來看必然需要有新的能源對其進(jìn)行替代。據(jù)《BP世界能源統(tǒng)計(jì)2006》的數(shù)據(jù)，目前石油儲量僅可供開采40年。因此對很多國家來說，發(fā)展生物能源產(chǎn)業(yè)成了一項(xiàng)長期的戰(zhàn)略任務(wù)。

正是在這種背景下，各國紛紛出臺了扶持生物能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，除了對業(yè)內(nèi)企業(yè)提供補(bǔ)貼外，一些國家還出臺了強(qiáng)制性的能源替代法令。例如，美國在2005年頒布了《可再生燃料標(biāo)準(zhǔn)》，要求燃料商提高生物燃料的混合使用量，到2012年燃料混合將達(dá)到280億升；法國規(guī)劃了生物燃料到2015年占燃料比例達(dá)10％的目標(biāo)；巴西更是早在1975年就頒布了《國家乙醇燃料計(jì)劃》，要求提高乙醇在混合汽油中的比例。正是在這些政策的扶持下，生物能源產(chǎn)業(yè)才得以蹣跚起步。

近年，我國也出臺了一系列的生物能源產(chǎn)業(yè)扶持政策。2006年1月《可再生能源法》正式實(shí)施；2006年，我國政府發(fā)布了《關(guān)于發(fā)展生物能源和生物化工財(cái)稅扶持政策的實(shí)施意見》，同時(shí)還出臺一些具體的財(cái)稅扶持政策；2007年9月，國家發(fā)改委制訂了《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》，計(jì)劃在未來15年內(nèi)投資約1.5萬億元用于發(fā)展可再生能源，到2020年發(fā)展燃料乙醇至1500萬噸、生物柴油500萬噸

關(guān)于生物能源產(chǎn)業(yè)的爭議

（一）生物能源產(chǎn)業(yè)帶來的契機(jī)與挑戰(zhàn)

*，在恩格爾定律的作用下，人們對農(nóng)產(chǎn)品的需求很容易飽和，這也是長期以來農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和農(nóng)業(yè)效益低下的重要原因。但生物能源產(chǎn)業(yè)打通了農(nóng)產(chǎn)品與能源之間的關(guān)聯(lián)，大大拓展了農(nóng)產(chǎn)品的需求空間，這*可能給農(nóng)業(yè)帶來一場根本性的革命。

具體到我國來看，生物能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，有利于開發(fā)利用農(nóng)村邊際性土地資源，促進(jìn)農(nóng)民增收，同時(shí)使我國的種植業(yè)由現(xiàn)在的“糧、經(jīng)、飼”三元結(jié)構(gòu)升級為“糧、經(jīng)、飼、能”四元結(jié)構(gòu)，為農(nóng)業(yè)發(fā)展打開新的空間。這種全新的轉(zhuǎn)變，顯然是解決“三農(nóng)”問題的一個(gè)重大契機(jī)。

但從另一方面看，生物能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，已對糧食安全形成了挑戰(zhàn)。美國作為世界上zui大的玉米生產(chǎn)國，在2005/06年度，其玉米產(chǎn)量的14%被用于燃料乙醇的生產(chǎn)，而到2009/10年度，預(yù)計(jì)美國將有30%的玉米產(chǎn)量被用于乙醇生產(chǎn)。玉米需求的增加，導(dǎo)致“與其他農(nóng)產(chǎn)品爭地”的矛盾開始凸顯，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和貿(mào)易的格局都發(fā)生了變化。有專家認(rèn)為，燃料乙醇熱將造成世界8億機(jī)動車主與20億貧困人口爭奪糧食。

在我國，由于行業(yè)前景看好，也曾出現(xiàn)過一陣生物能源的過熱發(fā)展。在2005年左右，以燃料乙醇或非糧生物液體燃料等名目提出的意向建設(shè)生產(chǎn)能力已超過1000萬噸，逼近了2020年才要達(dá)到的1500萬噸的規(guī)劃。除已獲得國家批準(zhǔn)的乙醇生產(chǎn)企業(yè)外，不少未獲批準(zhǔn)、主要以玉米為原料的燃料乙醇企業(yè)也紛紛投入生產(chǎn)，同時(shí)一些為乙醇生產(chǎn)企業(yè)提供原料的玉米酒精加工企業(yè)也圈地新建或改擴(kuò)建生產(chǎn)工廠。

隨著產(chǎn)業(yè)的迅速擴(kuò)張，目前中國的生物能源產(chǎn)量已僅次于美國、巴西和歐盟，對糧食市場所產(chǎn)生的效應(yīng)也日漸顯現(xiàn)。在我國發(fā)展燃料乙醇的初期，主要是以陳化糧為生產(chǎn)原料，而隨著陳化糧的耗盡，目前主要以新玉米為生產(chǎn)原料。玉米工業(yè)消費(fèi)量占總消費(fèi)量的比重，已由2002/03年度的11.88%提高到了2007/08年度的23.51%，以致在2006年我國出現(xiàn)了玉米和小麥的價(jià)格倒掛，即玉米價(jià)格超過了小麥。

面對這一局面，我國的相關(guān)主管部門及時(shí)提出了新的對策。2006年12月《國家發(fā)展改革委、財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)生物燃料乙醇項(xiàng)目建設(shè)管理，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的通知》指出，“一些地區(qū)存在著產(chǎn)業(yè)過熱傾向和盲目發(fā)展勢頭”，并強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格市場準(zhǔn)入和項(xiàng)目核準(zhǔn)。2007年7月，農(nóng)業(yè)部出臺了《農(nóng)業(yè)生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2007年－2015年）》，明確提出始終要把保障國家糧食安全作為農(nóng)業(yè)發(fā)展的*任務(wù)，開發(fā)能源作物應(yīng)堅(jiān)持“不與人爭糧、不與糧爭地”的前提。

（二）不應(yīng)簡單地限制生物能源產(chǎn)業(yè)

當(dāng)糧價(jià)大幅上漲時(shí)，要求停止生產(chǎn)生物能源的呼聲此起彼伏。2008年4月，聯(lián)合國農(nóng)業(yè)研究磋商小組的糧食專家發(fā)出呼吁，要求停止使用以糧食為原料的乙醇類生物能源，以緩解日益嚴(yán)重的糧食危機(jī)。聯(lián)合國食物權(quán)問題特別報(bào)告員讓·齊格勒更是認(rèn)為，以目前的方式來生產(chǎn)生物燃料，是一種“無法容忍的犯罪行為”，他已向聯(lián)大人權(quán)理事會提出，應(yīng)在5年內(nèi)實(shí)現(xiàn)*禁止這種燃料轉(zhuǎn)化。

由于我國人多地少、農(nóng)產(chǎn)品存在產(chǎn)需缺口，在社會反對發(fā)展生物能源的同時(shí)，國內(nèi)的限制呼聲也很強(qiáng)烈。但是，從基本國情及其他國家的動態(tài)來看，如果只是簡單地對國內(nèi)生物能源產(chǎn)業(yè)進(jìn)行限制，并不符合我國的長遠(yuǎn)利益，而且管制的效果可能也并不理想。主要理由有如下幾條。

*，限制生物能源行業(yè)的發(fā)展，從長遠(yuǎn)看不利于解決我國的能源安全問題。中國是石油資源相對貧乏的國家，據(jù)專家測算，我國石油的穩(wěn)定供給期不會超過20年，不久的將來就會面臨石油供給危機(jī)。我國的石油對外依存度已達(dá)到46.5%（2007年），而且其中60%以上的進(jìn)口集中來自中東和非洲的5個(gè)國家。因此，我國不得不考慮能源供給的可持續(xù)性。生物能源作為一種理想的替代能源，其產(chǎn)業(yè)鏈的完備及生產(chǎn)技術(shù)的提升都需要較長時(shí)期的積累，因此我國需盡早對其進(jìn)行大規(guī)模地探索，而非簡單地進(jìn)行限制。

第二，如果限制生物能源發(fā)展是出于穩(wěn)定國內(nèi)糧價(jià)的考慮，那么如果其他國家繼續(xù)推廣生物能源，糧價(jià)的上漲依然會傳導(dǎo)至我國國內(nèi)。2008年我國糧食產(chǎn)量達(dá)到52850萬噸，谷物的自給率保持在了95%以上，但2007/08年度我國大豆的進(jìn)口量卻達(dá)到了3781.6萬噸，自給率不足1/3?？傮w來看，我國的農(nóng)產(chǎn)品供求已越來越融入市場，國內(nèi)價(jià)格與價(jià)格的聯(lián)動性也日益增強(qiáng)。從動態(tài)來看，其他國家（尤其是一些農(nóng)業(yè)大國）并沒有停止發(fā)展生物能源的跡象。在這種情況下，制國內(nèi)生物能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，效果可能并不明顯。

第三，限制生物能源的發(fā)展，不利于保護(hù)農(nóng)民利益，并且實(shí)施管制的成本很高、難度很大。如前所述，生物能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，將有利于提高農(nóng)民收入，從而成為解決“三農(nóng)”問題的一個(gè)契機(jī)。如果對生物能源產(chǎn)業(yè)進(jìn)行限制，自然就減少了農(nóng)民從中受益的機(jī)會。更重要的是，簡單地要求生物能源“不與糧爭地”，可能會侵害農(nóng)民的種植選擇權(quán)。目前理論界倡導(dǎo)利用原先沒有耕種價(jià)值的邊際土地來生產(chǎn)非糧能源作物，但由于市場是統(tǒng)一的，如果在邊際土地上生產(chǎn)非糧能源作物具有較高的效益，那么農(nóng)戶很可能會將耕地也用來種植這些作物。如果為了實(shí)現(xiàn)“不與糧爭地”，而對農(nóng)戶的種植行為進(jìn)行管制，不僅成本很高，也不利于保護(hù)法律賦予農(nóng)戶的種植選擇權(quán)（如《農(nóng)村土地承包法》第十六條規(guī)定，對一般耕地而言，農(nóng)戶有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營）。而且，由于玉米、大豆等作物既是糧食又可作為生物能源的原料，在種植環(huán)節(jié)無法區(qū)分其用途去向，這同樣給落實(shí)“不與人爭糧、不與糧爭地”的政策帶來了困難。

zui后，從企業(yè)行為來看，企業(yè)以利潤zui大化為目標(biāo)，使得管制的難度大大增加。目前不少國內(nèi)能源或糧食企業(yè)，以及外資企業(yè)都有計(jì)劃向我國的生物能源行業(yè)進(jìn)軍，這將給行業(yè)管理帶來較大的難度。隨著將來生產(chǎn)主體和產(chǎn)能的增加，企業(yè)在逐利熱情的支配下，尤其當(dāng)油價(jià)處于高位時(shí)，很可能有部分企業(yè)會突破主管部門制定的規(guī)劃。

以市場手段協(xié)調(diào)糧食安全與生物能源發(fā)展

如前所述，生物能源產(chǎn)業(yè)有可能對我國的糧食安全構(gòu)成威脅，但從長期看發(fā)展生物能源又是大勢所趨?？傮w而言，糧食安全的優(yōu)先序高于能源安全，我們必須在確保糧食安全的前提下關(guān)注能源安全。在協(xié)調(diào)糧食安全和生物能源發(fā)展間關(guān)系的問題上，本文提出如下對策：

*，結(jié)合原油價(jià)格的變動，對生物能源產(chǎn)業(yè)征收彈性稅。在2006年財(cái)政部等多部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于發(fā)展生物能源和生物化工財(cái)稅扶持政策的實(shí)施意見》中，提出了實(shí)施彈性虧損補(bǔ)貼的政策，即當(dāng)石油價(jià)格高于企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營保*時(shí)，國家對市場主體不予補(bǔ)貼，而當(dāng)油價(jià)長期低位運(yùn)行時(shí)，將啟動彈性虧損補(bǔ)貼機(jī)制。從前瞻的角度看，若擔(dān)心生物能源發(fā)展過快而影響糧食安全，則可反其道而行之，在石油價(jià)格長期高于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營保*時(shí)，開征專門針對生物能源行業(yè)的彈性稅。

彈性稅的具體構(gòu)想為：該稅種的稅率與石油價(jià)格相掛鉤，稅率隨油價(jià)的上升而提高，當(dāng)油價(jià)低至一定程度時(shí)，則稅率降為0。當(dāng)稅率提高時(shí)，由于削減了企業(yè)的稅后利潤，間接控制其對原料的需求，能防止生物能源“與人爭糧”。與控制農(nóng)戶的種植選擇相比，這一政策的好處在于，將措施轉(zhuǎn)至企業(yè)環(huán)節(jié)，充分借助了市場的力量，大大降低政策的執(zhí)行成本。

第二，適當(dāng)提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，以調(diào)控生物能源產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)張動力，并調(diào)動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)潛力。隨著生物能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)產(chǎn)品供求格局發(fā)生了巨大的變化，成為導(dǎo)致2007—2008年糧價(jià)上漲的一個(gè)因素。在這一形勢下，本文認(rèn)為我國應(yīng)順勢適當(dāng)提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，這具有以下幾方面的意義。

首先，提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格能實(shí)現(xiàn)對生物能源產(chǎn)業(yè)的市場化調(diào)控。由于生物能源產(chǎn)業(yè)的運(yùn)營與農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格密切相關(guān)，當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格提高后，其利潤空間被壓縮，有利于防止產(chǎn)業(yè)過快擴(kuò)張，從而維護(hù)糧食安全。其次，提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格有利于提高農(nóng)民收入，使農(nóng)民能切實(shí)從生物能源這一新興行業(yè)中分享到收益。zui后，提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格還有利于調(diào)動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)潛力，提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，促進(jìn)邊際土地的開發(fā)利用。

第三，對種植非糧能源作物的邊際土地提供專項(xiàng)補(bǔ)貼，使“不與糧爭地”具備可操作性。如前所述，在農(nóng)戶擁有種植選擇權(quán)的情況下，即使大力號召種植非糧原料作物，生物能源產(chǎn)業(yè)依然有潛在的“與糧爭地”的可能。對種植非糧能源作物的邊際土地提供專項(xiàng)補(bǔ)貼，是解決此問題的一個(gè)辦法。在操作上，這一補(bǔ)貼應(yīng)僅對原先未種植糧食的邊際土地提供，以使其在受補(bǔ)貼后具備經(jīng)濟(jì)上的開發(fā)價(jià)值。由于耕地既能種糧食又能種能源作物，而邊際土地只能種能源作物，提供專項(xiàng)補(bǔ)貼就能有效地區(qū)分糧食作物和非糧能源作物的生產(chǎn)，防止生物能源產(chǎn)業(yè)“與糧爭地”